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王小鲁:土地出让收入占财政收入30%背后

来源:搜狐商学院 作者:中国教育在线

  中国在最近一二十年,特别是最近十年左右的时间里,出现了财富井喷式涌现的情况。这突出表现在两个领域:土地市场与资本市场。

  在土地市场上,2001年全国土地出让收入为1296亿元,相当于当年GDP的1.2%。而2013年全国国有土地出让收入为41250亿元,相当于当年GDP的7.25%、公共财政收入的32%。

  按土地出让面积看,2001年是9万公顷,2013年为20万公顷,增长1.2倍,占全年建设用地的27.4%。如果加上土地划拨等其他供地方式转让的土地,国有建设用地实际供应总量达73万公顷。这部分土地也存在价值增值的潜在空间,只是没有从账面上反映出来。

  然而以上土地出让均价数据还远没有反映出城市地价的水平和溢价的幅度。当农业用地被征用而转为城市商业用地时,每亩土地的价格常常从几万元上升到几百万乃至上千万元,溢价率逾百倍。

  遗漏的财富

  巨额土地溢价,反映了生产方式转变和城市化的规模经济带来的巨大收益。如果假定一亩耕地的农业年收益为200元,按5%回报率资本化,每亩土地价格只有4000元左右。而像北京市个别繁华地段的商铺,每平米年租金已达上万元,如果按容积率为3、土地成本占一半、资本回报率10%计算,折合每亩土地的资本化价格为1亿元,是农业用地价格的几千乃至上万倍。

  这样的情况当然是个别的,但其中普遍的道理是,城市的高地租和高地价,前提条件是该土地能够产生高于地租的年收益。其原因在于城市聚集效应带来的高生产率。

  从1978年经济体制改革起步算起,中国在过去35年中,城市化率从18%上升到了53.7%,年均上升1个百分点。这一快速城市化过程,意味着生产方式的急剧变化,带来了生产率迅速提高和财富的大量涌现。而土地作为城市经济发展的基本生产要素之一,必然给其所有者带来丰厚的回报。而这部分财富如何分配,就成为一个事关国民收入分配的重大课题。

  当代经济学的基本理论把土地看作一种生产要素,承认它对生产的贡献,并认为总产出和国民收入中的一部分是对土地贡献的报酬(即地租)。但在现行的各国国民经济核算体系中,并不承认土地资本化过程中产生的溢价是新形成的价值,而只作为资产交易中的市场价格变动处理。

  在处理普通的资产交易过程中的价格变动时,资产溢价不作为产出来处理是对的。在我国的国民经济核算中,土地溢价也不计入GDP和国民收入。这符合国际惯例。但这样处理也带来了一些突出的矛盾。因为当一个经济体处在迅速城市化和生产方式急速转轨的过程中时,土地资本化的确会带来大量新的收益。这些收益实际上并不产生于交易过程之中,因此也不能简单地把土地交易过程看做创造价值的生产过程。但当我们把视野从个别土地交易这个微观过程转向整个城市化过程时,就会发现这些新涌现的土地价值在城市化之前并不存在,而是产生于城市化过程之中,源于城市化中资源重新配置带来的生产率大幅度提高。这可以看做城市化的溢出效应,是一个把城市创造的价值向外扩散,并分配给土地要素的过程。简单把土地交易中的溢价解释为仅仅是财产形态的转换,是脱离实际的。

  举个极端的例子,假设某人几年前以低价得到了1公顷土地,今年以市场价格卖出,获利1亿元。我们在进行年度收入统计时,他当年的年收入是零而不是1亿元。这是因为在理论上,这1亿元获利只是他原有财产的形态变动而已(由地产形态转化为现金形态),并不是他的当年收入。然而所有具有常识和正常思维能力的人,都不会否认这1亿元收入是真实存在的。这显然带来了理论和实践的巨大冲突。

  当中国各级政府在2013年获得了4.1万亿元土地出让收入的时候,这笔收入也是真实存在的。这笔巨额收入,实际是中国快速城市化过程中资源重新配置带来的巨大收益。当国民经济核算将这4.1万亿收入从GDP中剔除时,这看来在实践上造成了收入和财富核算的遗漏。这是当代经济学需要面对、并进一步研究和解决的问题。

  垄断造就逆向转移支付

  除了城市化导致的大规模土地溢价外,地价和房价持续上涨也还有另一方面的原因,是由现行土地制度、财税体制和畸形的收入分配状况所导致的。

  按照现行的土地制度,农业用地归农村集体所有,城市用地归国家所有,农业用地资本化的第一个步骤,是由地方政府代表国家向村集体征地。这一过程不是市场行为:地方政府处于强势一方而且有利益驱动,农民常常处于弱势一方。这些决定了征地补偿费用通常严重偏低甚至有时带有掠夺性质,农民一般无法参与分享土地溢价,(但也需要指出,改变这一状况需要改变整个土地管理体制,而不是单纯提高征地补偿标准)。

  土地资本化的第二步,一般是由地方政府进行土地整理并通过招拍挂的方式出让给开发商。因为地方政府常规预算不足,土地出让收入已成为地方政府的一个主要财源,而且地方政府是垄断性的土地供应者;地方政府通常希望看到地价上涨,愿意通过招拍挂的方式提高地价,而且也有能力通过控制土地供应量的方式造成土地供不应求的局面,从而造成高地价。

  土地资本化的第三步是开发商拿到土地以后的房地产开发和出售。开发商方面一旦拿到土地,也有囤地捂地以抬高地价、房价的动机。因为这期间地价和房价再上涨,就会给他们带来丰厚的利润空间。

  除了地方政府和开发商,推高地价的还有第三只手,这就是某些高收入阶层和企业的投机性购房行为。中国过大的收入差距,导致了商品住宅市场畸形的需求结构。一方面,商品房价格超出了中、低收入居民的正常承受能力,成为他们的沉重负担;另一方面,少部分高收入居民拥有过高的收入,可以大量购买商品住房用于投资(或投机)目的。

  一方面是垄断的土地供应,另一方面是投机炒高的房地产需求。两者结合,在拉升地价和房价的同时,还额外造成了一种收入和财富分配的效应,使土地资本化带来的财富向政府、房地产开发商和高收入居民倾斜分配。

  这实际上是一种隐蔽的逆向转移支付。在这个过程中获利的是地方政府、房地产开发商以及从事投机性房产买卖的高收入阶层,高地价使他们获得了高收益。而付出的一方是对住房有刚性需求的中产阶层,和广大购买商品和服务的城市消费者:他们必须为高地价、高房价、高租金付出代价。

  至此,土地溢价的分配走完了一个全过程。它由两部分构成。一部分是来自城市化的聚集效应带来的资源配置优化、生产率提高,可以认为是真实的财富形成。另一部分是在某些现行体制和目前的收入分配格局下,地方政府、开发商和从事投机性购房的某些高收入阶层,共同拉动地价和房价上涨,造成地价、房价虚高。这后一部分溢价,会通过供求关系的传导和扩散,最终转嫁给商品房居住者和所有购买商品及服务的城市居民。

  斩断权钱交易,改革土地制度

  2013年全国国有土地出让收入为41250亿元,相当于当年全国12.9万亿元财政预算收入的32%,至少相当于地方政府本级财政收入的60%以上,成为地方政府收入的一个最重要支柱。但在这个过程中,地方政府出让的是国有土地70年的使用权,实际上预支了未来70年的土地收益,一次性花掉,造成了短期的过度繁荣。而土地资源是有限的,这种情况不可能长期持续。更严重的问题,是管理这笔巨大收益的制度存在许多漏洞。

  由于土地资源的稀缺性,政府掌握了批地、征地、卖地的权力,使得土地供应和相关的房地产开发都具有某种垄断性。现行制度并没有一套对这种垄断权力进行监督的规则,从而围绕着与土地相关的权力,产生了一系列寻租行为。

  地方政府获得的土地出让收入,并不是土地溢价的全部。尽管地价居高不下,还是有大量土地溢价收入通过各种方式转移给了房地产开发商。

  根据一项估算,2009年全国城镇商品住房各项成本和税费合计为每平米2500元,按销售面积和销售额计算的平均销售价格约4500元,房地产业出售商品住宅的利润高达1万多亿元。而根据国家统计局更新后的2009年商品住房销售面积和销售额数据,按同样方法计算,实际应为1.69万亿元;加上其他商品房的估算利润,总共约为1.86万亿元。这相当于当年全国工业企业利润总额的一半以上。而按实收资本计算,房地产业只相当于工业的24%;按就业人数计算,只相当于工业就业人数的2%。因此如果上述估算大体可靠,房地产业显然可以划为暴利行业。

  不过,1.86万亿元可以说是房地产业的利润空间,并不一定是房地产商实际拿到的利润。因为根据潜规则,房地产商要拿地,往往需要给握有批地或其他相关权力的人大量“进贡”。这些支出可能已经通过各种方式打入了房地产成本,而账面利润自然会低得多。因此,1.86万亿元巨额利润,实际上是在资本和权力之间进行分配的。同时,畸高的地价和房价,已经成为压在广大中、低收入居民头上的沉重负担。

  可以看到,在目前体制下,土地收益的分配不合理,是导致地方政府腐败、三公消费过大、收入分配不合理的重要原因。而这种靠大规模土地开发出让推动的短期过度繁荣和政府高额收入现象,也是不可持续的。这种开发模式如不改变,一旦土地资源耗尽,经济必然陷入类似“荷兰病”的长期萧条。

  因此,土地出让和土地收益分配制度的改革,势在必行。这涉及以下几个可供考虑的关键之点:

  首先,改革土地征用和出让制度,在精心设计、建立规则的基础上开放土地市场,逐步取代现行的征地制度。政府逐步退出一般工商业用地的市场交易,转为监督者的身份。

  第二,在土地流转过程中,要靠制度化建设,切实保障出让土地的农民的合法权益,防止欺诈等不公平交易和中间环节截留农民利益。

  第三,政府对土地的超额溢价征收土地增值税,并将这项收益专项用于城市化建设中的农民工社会保障和公共服务,使他们能够在城市安家落户,实现市民化,从而实现土地增值收益的广泛利益分享。

  第四,针对多房户的非自住住房和超面积住房,全面推行房产税改革,逐步用长期可持续的、制度化的房产税代替地方政府的土地出让收入。

  第五,财税体制改革要与土地制度改革配套进行,建立分配规则,扩大中央政府对地方政府的一般性转移支付,减少缺乏明确规则、一事一议的专项转移支付,以充实地方财源,减少地方政府对土地收益的依赖。

  第六,相应推进行政管理体制改革,改革党政机关和官员的政绩考核体系和激励及监督机制,使政府职能转换到以公共服务和社会长期协调发展为中心的轨道上来,遏制各级政府盲目征地、盲目投资、过度追求大项目和高增长的趋势。

  上述几个环节,是一个通过资源重新配置实现全面优化的过程,也是促使收入合理分配的过程。

  而在房产税改革、土地出让制度改革、财税体制改革能够全面推进之前,高地价——高房价——逆向收入再分配这样一个怪圈,是难以根本打破的。

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(责任编辑:张艳岩)

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